VI Конгрес Міжнародної асоціації україністів

(Донецьк, 29 червня – 2 липня 2005 р.)

ІСТОРІЯ

Частина 1

Раїса Воробей
(Чернігів)
ГУБЕРНСЬКІ ПРИСУТСТВІЯ У СИСТЕМІ ДОПОМІЖНИХ ОРГАНІВ УПРАВЛІННЯ ПРИ ГУБЕРНАТОРІ В УКРАЇНІ У ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ ХІХ СТОЛІТТЯ (НА ПРИКЛАДІ ЧЕРНІГІВСЬКОЇ ГУБЕРНІЇ)

Система органів державного управління України на рівні губерній Російської імперії в ХІХ - на поч. ХХ століття була досить складною і розгалуженою, тому потребує детального вивчення та аналізу. Одним з напрямів дослідження проблеми становлення системи державної влади та управління другої половини ХІХ-початку ХХ століть є вивчення та аналіз діяльності, функцій, компетенції та структури губернських присутствій, комісій та комітетів, як допоміжних органів управління при губернаторі.
Управління губернією губернатор здійснював за допомогою своєї канцелярії та різнопрофільних губернських установ. Функції губернатора були настільки багатоплановими, що для посилення його діяльності створювалися місцеві колегіально-дорадчі органи управління, які називалися присутствія, комітети чи комісії і працювали під головуванням губернатора. Звернемося до аналізу структури, функцій та діяльності головних з них, де передбачалося головування губернатора.
 

Допоміжні та місцеві органи управління при губернаторі в другій половині ХІХ-на поч.ХХ ст.(Чернігівська губернія)

 Законодавством ХІХ століття передбачалося утворення в губерніях “присутственных мест” (присутствій) для вирішення різнопланових питань їх діяльності. Кожне присутствіє складалося з голови та членів. Нагляд за їхньою діяльністю та внутрішнім порядком здійснював голова присутствія та губернський прокурор.
Зауважимо, що у Своді законів Російської імперії (видання 1892 року) міститься окрема глава, що регламентує порядок утворення, склад, ведення справ та відповідальність присутствій [9, с. 5-30]. Засідання присутствій розділялися на звичайні та надзвичайні. Звичайні засідання відбувалися щоденно, окрім суботи, неділі та святкових днів. Надзвичайні ж засідання призначалися: “1) для выслушания высочайших указов, 2) для важных дел, требующих особенной поспешности, 3) для скорейшего решения дел текущих, при чрезмерном накоплении оных” [9, с. 6]. Вони могли призначатися як у святкові дні, так і щоденно, у післяобідній час.
Звичайні засідання починалися о восьмій годині ранку і закривалися не раніше другої години дня. Хоча допускалося проведення засідань присутствій і в інший час, але щоб воно тривало не менше п’яти годин і члени засідань мали збиратися і розходитися всі одночасно.
Засідання присутствій повинні були проходити виключно у визначеному для цього приміщенні; не дозволялося їх проводити у голови вдома, чи в якихось інших приміщеннях.
“38. Присутственная комната должна быть убрана стульями и коврами. Посреди оной ставится покрытый сукном стол для заседания членов, а на столе пред каждым членом по чернильнице со всею принадлежностию. На правой стороне находится стол для секретаря, а на левой для протоколиста. На стене должны быть часы.
39. На столе в присутственной комнате , во всех без изъятия присутственных местах, находиться должно, по данному образцу, зерцало, на котором наклеиваются печатные экземпляры указов: 1722 года Апреля 17 дня, охранении прав гражданских, 1724 Января 21, опоступках в судебных местах, и Января 22, о государственных уставах и их важности.Если где не окажется зерцала, то виновные подвергаются за сие выговору.”
40. Для хранения залоговых документов, а равно тех денежных сумм, которые, на основании действующих кассовых правил , могут на время поступать в управления, в присутственной комнате должен находиться сундук…
…48. Присутствующие во время заседания должны слушать предложенные им дела и давать голоса свои с надлежайшею благопристойностью и с уважением к тому месту, где они находятся, и к обязанностям, кои на них возложены. Запрещается иметь в присутствии разговоры о посторонних предметах, не касающихся службы; тем еще более запрещаются какие-либо неприличные поступки, смех, крик или ссоры” [9, с. 7-8].
Канцелярія кожного з присутствій складалася із секретарів, діловодів, столоначальників, протоколістів, реєстраторів та інших чинів, а також з канцелярських служителів відповідно до особливих положень. Канцелярії поділялися на відділення, столи чи “делопроизводства”. Працівники канцелярії зобов’язувалися у дні роботи присутствій приходити на роботу за годину раніше, ніж відвідувачі і здійснювати прийом громадян тільки у спеціально визначених для цього місцях у канцеляріі.
Кожне присутствіє формувало свої архіви, які складалися з поточних та завершених справ та поповнювалися кожного року. Поточний архів складали статути, положення, інструкції та інші документи, необхідні для роботи з поточних питань. Справи, розгляд яких був вже завершений, складали постійний (завершений) архів. Жодна справа після завершення не могла знаходитися у канцелярії більше трьох років, вона підлягала обов’язковій передачі до архіву. Справи передавалися до архіву по описах із складанням розписки. Законодавством передбачалося, що
“63. Все сданные в архив дела должны быть содержимы в надлежайшей исправности и порядке.
64. Всем делам, в архиве состоящим, содержится опись по алфавиту и по номерам, дабы в случае справок не было затруднения в приискании и никакое дело не могло утратиться”[9, с. 9].
Головна роль в організації роботи присутствій та здійсненні підбору кадрів належала голові присутствія. У разі невиконання обов’язків членами присутствія, голова повинен був робити зауваження та доповідати керівництву. Законодавство у той же час наголошувало на необхідність голові ставитися до членів присутствія ввічливо, не дозволяючи собі ображати їх ні словом ні справами. “Председатель вообще не должен употреблять во зло своей власти над членами, ни поручать им исполнения дел, с должностями их не совместных” [9, с. 10].
Зауважимо, що існували чіткі правила оформлення та ведення документації, що надходила до присутствій. Вся вхідна кореспонденція обов’язково повинна була реєструватися секретарем, тобто на документі вказувався рік, місяць і день його надходження. Термін, що відводився на розгляд звернень до присутствій, складав не більше шести місяців, хоча рекомендовано було розглядати звернення якомога швидше. Процедура розгляду кожної справи складалася з доповіді секретаря з сутності справи, обговорення членами присутствія обставин справ та прийняття рішення. Рішення мало прийматися у той же день, коли відбувався розгляд справи; на обговорення відводилося не більше трьох годин, і тільки особливо спірні питання можна було переносити на обговорення наступного (не пізніше) дня. Рішення визнається дійсним, коли в його прийнятті брали участь не менше трьох членів присутствія. Кожне рішення записувалося в журнал присутствія і підписувалося членами присутствія, які були присутні при його прийнятті. На підставі записів у журналі по кожній справі особою прокурорського нагляду складався протокол із вироком чи кінцевим рішенням. Протокол підписували всі члени присутствія, навіть ті з них, хто не був присутнім на засіданні з розгляду даної справи. У випадку хвороби, до члена присутствія додому направлявся спеціальний посильний з протоколом засідання присутствія для ознайомлення та підпису. Документи доставлялися у спеціальних шкатулках, ключі від яких мали тільки члени присутствія.
По завершенні справ присутствія повинні були видавати зацікавленим особам, головним чином пов’язаних з питаннями засідання, копії прийнятих рішень. Інші особи могли отримати копії документів тільки за наявністю певних посвідчень (довірені особи, адвокати тощо). Обов’язковим було здійснення запису про видачу документів у журналі вихідної інформації. Окремими статтями законодавство виписувало відповідальність працівників присутственних місць за порушення в роботі, а також передбачало види заохочення за сумлінне виконання обов’язків. Так, стаття 168 Своду законів Російської імперії видання 1892 року (том другий) зазначає, що “за всякую медленность, безпорядки и упущения вообще по присутственному месту, преимущественно отвечает председатель; но и прочие присутствующие не изъемлются от ответственности, если по долгу своему не донесут сами о таковых беспорядках начальству”[9, с. 25].
З ліквідацією кріпосного права, згідно із “Положенням про звільнення від кріпацтва” від 19 лютого 1861 року, в губерніях Російської імперії почали утворюватися губернські у селянських справах присутствія, які займалися питаннями наділення землею тимчасово зобов’язаних селян, оформлення селянських викупних договорів, керували мировими посередниками і повітовими у селянських справах присутствіями.
Чернігівське губернське у селянських справах присутствіє розпочало свою діяльність 16 березня 1861 року. Очолював присутствіє губернатор. До його складу входили: віце-губернатор, губернський предводитель дворянства, управляючі казенною палатою та державним майном, голова земської управи, прокурор окружного суду або його помічник. Справами діловодства займався секретар присутствія.
До головних обов’язків цього губернського органу управління входило ведення справ про затвердження викупних договорів, укладених між поміщиками і тимчасово зобов’язаними селянами, виплату селянами викупних грошей за земельні наділи, захоплення поміщиками селянських земель, нив, городів. Розглядалися також питання стягнення за допомогою поліції недоїмок з продажу селянського майна, відмови тимчасово зобов’язаних селян приймати уставні грамоти і викупні договори у зв’язку із високими викупними платежами, а також про розстрочку викупних платежів. Значна увага приділялася наданню колишнім дворовим людям пільг, встановлених “Положенням” 1861 року.
Чернігівське губернське у селянських справах присутствіє було трансформоване в інший губернський орган управління - губернське присутствіє, покликане опікуватися селянством та встановити урядовий нагляд за селянським самоврядуванням - відповідно до прийнятого 12 липня 1889 року закону “Про земських дільничних начальників”, в основу якого покладався принцип поєднання в одній особі адміністративної та судової влади. Земські начальники, як правило дворянського походження, призначалися губернатором (у виняткових випадках міністром внутрішніх справ) та затверджувалися міністром внутрішніх справ. Вони вели справи про дозвіл на скликання сільських і волосних сходів та затвердження накладання стягнень, здійснювали контроль за діяльністю сільських посадових осіб. Одночасно виконували і судові функціі, замінивши мирових суддів.
Чернігівське губернське присутствіє являло собою адміністративно-судовий орган управління, очолюваний губернатором, із здійснення нагляду за діяльністю повітових з’їздів, земських начальників та волосних і сільських управлінь. До його складу входили: віце-губернатор, губернський предводитель дворянства, місцевий прокурор або його помічник та два “неодмінні члени” [2, с. 46]. У адміністративних справах в губернському присутствії брали участь управляючі казенною палатою та державним майном, а також голова губернської земської управи; у судових засіданнях - голова або член місцевого окружного суду.
Чернігівське губернське присутствіє розглядало питання про призначення і діяльність земських начальників, оформлення викупних договорів між поміщиками і селянами, видачу і розстрочку виплати продовольчих позичок, затвердження місцезнаходження складів продовольчих зборів і списків платників податків.
До сфери діяльності губернського присутствія належало прийняття постанов щодо скарг селян і козаків на поміщиків, земських начальників, волосних старшин, сільських старост і наглядачів хлібозапасних магазинів за розтрату громадського хліба, зловживання під час видачі позичок, неправильне нарахування і стягнення продовольчих недоїмок [2, с. 46].
Крім того, до відповідальності губернського присутствія належав обов’язок надання пожертв з продовольчого капіталу на потреби армії, будівництво народних училищ, церков, надання допомоги родинам мобілізованих до армії та постраждалим від неврожаю та пожеж. За результатами роботи у відповідній формі складалися статистичні відомості про робочу силу, кількість сільських і волосних запасних магазинів із зазначенням їх місткості, стану посівів і урожаїв хліба, кількість площ посівів тютюну і коноплі, випадки пошкодження посівів внаслідок стихійних лих, ціни на продукти сільського господарства тощо.
Таким чином, Чернігівське губернське присутствіє (ліквідоване в 1917 році) можна класифікувати як місцевий адміністративно-судовий орган управління при губернаторі.
Згідно із “Положенням про губернські і повітові земські установи” від 1 січня 1864 року, з метою здійснення нагляду за діяльністю органів земського самоврядування, в Чернігівській губернії було утворене особливе у земських повинностях присутствіє, а відповідно до “Городового положення” 1870 року, для контролю за органами міського самоврядування - Чернігівське у міських справах присутствіє. Ці присутствія у жовтні 1892 року були об’єднані в Чернігівське губернське у земських і міських справах присутствіє після виходу “Городового положення” 11 червня 1892 року.
Земські установи поділялися на повітові та губернські, які складалися, відповідно, з повітових і губернських земських зібрань - розпорядчих органів земств та повітових і губернських земських управ - виконавчих органів. Голова повітової управи, обраний земським зібранням, затверджувався на посаді губернатором, а голова губернської земської управи (як правило, губернський предводитель дворянства) - міністром внутрішніх справ [5, с. 40-41].
До органів міського самоуправління належали міські думи та їх виконавчі органи – міські управи на чолі з міським головою, який був одночасно й головою міської думи. Міський голова повітового міста після обрання зібранням затверджувався губернатором, а губернського міста – міністром внутрішніх справ.
Чернігівське губернське у земських і міських справах присутствіє на чолі з губернатором контролювало діяльність органів земського і міського самоврядування, здійснювало нагляд за виборами до Державної думи, губернської і повітової земських управ, міських дум, управ тощо. Значна увага приділялася розгляду справ про звинувачення членів повітових земських управ у посадових злочинах, скарги на неправомірне звільнення зі служби, невиплату утримання вчителям, медичному персоналу лікарень та іншим службовцям.
Таким чином, компетенція, повноваження та зміст діяльності Чернігівського губернського у земських і міських справах присутствія дозволяють визначити його як адміністративно-фінансовий, контрольно-розпорядчий орган управління при губернаторі у справах земського і міського самоврядування.
Головування губернатора, згідно із законодавством, передбачалося в усіх губернських присутствіях. Однією з важливіших установ з питань промисловості Чернігівської губернії було губернське з промислового податку присутствіє, яке розглядало скарги на рішення загального присутствія Чернігівської Казенної палати.
Голова - губернатор (віце-губернатор), члени – управляючий казенною палатою, товариш прокурора окружного суду, голова губернської земської управи, член від плательщиків. З метою уточнення основних функцій Чернігівського губернського з промислового податку присутствія звернемося до одного з його засідань, що відбулося 31 січня 1905 року. У засіданні брали участь :
Голова – за губернатора Віце-губернатор Д.С.С. Родіонов
Управляючий казенною палатою Д.С.С. Рождественський
Товариш прокурора окружного суду Любарський
Голова губернської земської управи Свєчин
Член від плательщиків Урін.
Розкладочне присутствіє
Слухали справу по скарзі ніжинського купця Залмана Мордухова Гельфгата на на постанову загального Присутствія Чернігівської казенної палати, що відбулося 31 серпні 1904 року. Сутність справи полягала в тому, що Розкладочне присутствіє за проханням купця Гельфгата встановило на дві його мануфактурні відсоток прибутковості нижче середнього встановленого., пояснюючи, що зростаюча конкуренція відбивається на зменшенні прибутку мануфактурної торгівлі. Загальне присутствіє Казенної палати визначило, що Розкладочне присутствіє не мало ніяких підстав зменшувати відсоток і вирішило “возражение просителя оставить без последствий” [ 7, арк.3].
На скаргу купця Чернігівське губернське з промислового податку присутствіє визначило “затребовать от губернського Раскладочного присутствія дополнительные сведения о том, какую часть оборота торговым заведениям Гельфгата следует нести на отпуск товаров мелочным торговцам” [7, арк..4].
Про результати вирішення цієї справи документи не збереглися.
У січні 1909 року Чернігівське губернське з промислового податку присутствіє розглядало скаргу дворянина Михайла Івановича Терещенка, що проживав у місті Глухові Чернігівської губернії на рішення казенної палати щодо встановлення розміру податку [4, арк.41-48].
Терещенко мав “Тёткинский” млин у місті Рильськ Курської губернії та мучну лавку у місті Глухові. Рильське Розкладочне присутствіє Курської губернії наклало податок на прибуток роботи млина, а Глухівське Розкладочне присутствіє Чернігівської губернії – на прибуток роботи мучної лавки. За дорученням Терещенка М.І. його довірені особи звернулися до Чернігівського губернського з промислового податку присутствія із скаргою, що одне підприємство - “Тёткинский” млин та мучна лавка (“як виконавчий орган млина”) було обкладено податком по двох Розкладочних присутствіях різних губерній – Рильському та Глухівському.
Проте Чернігівське губернське з промислового податку присутствіє не визнало, що млин і лавка – це одне підприємство і скаргу було відхилено, про що видано довідку.
“Справка.
1. Жалоба Тимофея Медведева (довірена особа Терещенка М.І. – авт.) по постановлению Губернського по промысловому налогу Присутствия оставлена без последствий.
2. Выписка из постановления Губернского Присутствия препровождена жалобщику через Глуховскую полицию 25 февраля 1909 года за №22.
Старший помощник бухгалтера /підпис/“ [4, арк.48].
На протоколах засідань Чернігівського губернського з промислового податку присутствія, на скаргах осіб, що зверталися з письмовими заявами до присутствія, містяться штампи “Черниговская Казённая Палата” і дата.
Отже, губернське з промислового податку присутствіє концентрувало свою діяльність в основному на вирішенні питань щодо рішень Загального присутствія Казенної палати та розкладочних присутствій з питань призначення податків.
У кожному повіті працювали розкладочні присутствія, які призначали податки на повітові підприємства. Спірні питання, що виникали на території всієї губернії з питань оподаткування, вирішувало губернське з промислового податку присутствіє, яке керувалося в роботі Положенням про державний промисловий податок.

Література
1. Ведомости и переписка с уездными распорядительными комитетами, уездными воинскими начальниками, городскими управами о расходовании сумм на расквартирование воинских частей; сличительные ведомости о расходовании сумм по сметам главного инженерного и интендантского управлений. – Державний архів Чернігівської області (ДАЧО). - Ф. 158. – Оп. 1. – Спр. 1. – 201 арк.
2. Державний архів Чернігівської області: Путівник. - Чернігів: РВК “Деснянська правда”, 2001. - 599 с.
3. Жалобы торговцев и промышленников о неправильном наложении дополнительного промыслового налога. 1910 - 1911– ДАЧО. - Ф. 149. – Оп. 1. – Спр. 3. – 1019 арк.
4. Жалобы торговцев и промышленников о неправильном наложении дополнительного промышленного налога; два экземпляра «Вестник сахарной промышленности» за 1908 г. - ДАЧО. - Ф.149. – Оп. 1. – Спр. 2. – 1081 арк.
5. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Земский сборник Черниговской губернии. - 1869. - №1 - ч. 1. - С. 1- 62.
6. Протоколы заседаний распорядительного комитета, переписка с Орловским жандармским управлением железных дорог о найме помещений для канцелярии Глуховского отделения управления Глуховским уездным распорядительным комитетом об ассигновании денег для уплаты за топливо; на варку пищи нижним членам Глуховского уездного воинского начальника 1895 – 1896. ДАЧО. – Ф. 158. – Оп. 1. – Спр. 2. - 38 арк.
7. Протоколы заседаний Черниговского губернского по промысловым налогам присутствие. Январь 1905. – Ф. 149. – Оп. 1. – Спр. 1. – 9 арк.
8. Протоколы заседаний Черниговского губернского по промысловым налогам присутствие. Февраль – октябрь 1917. – Ф. 149. – Оп. 1. – Спр. 4. – 225 арк.
9. Свод законов Российской империи. - Т. 2. Свод губернских учреждений. - С.-Петербург. - 1892. – 391 с.