|
Валентина Шандра
(Вишневе)
ФОРМУВАННЯ БЮРОКРАТИЧНОГО АПАРАТУ
В ПРАВОБЕРЕЖНІЙ УКРАЇНІ 19-ПОЧАТКУ 20 СТ.:
ЕТАПИ УТВЕРДЖЕННЯ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ
Після військово-адміністративного підкорення Російська імперія
утверджувалася в набутих землях шляхом пошуку порозуміння з
місцевими елітами, соціальна структура яких була неоднаковою; різної
форми набирала й лояльність російському монархові. Утримання народів
в імперській орбіті як й інтегрування в новий політико-правовий
простір та ієрархічну структуру влади здійснювалося різними засобами
та методами, серед яких чільне місце відводилося управлінському
апарату.
На останню чверть 18 ст., часу входження Правобережної України в
імперський простір, Росія вже мала власну бюрократію, яка стала
головним чинником утвердження абсолютизму, та практикувала такі ж
підходи до її формування, як і в набутих землях, зокрема Сибіру,
Малоросії, Ліфляндії. Імперія, заснована на династичному управлінні
та становому поділі суспільства, традиційно намагалася утворити
середню ланку бюрократії з місцевих шляхетних станів.
Дослідження бюрократії належить до багато аспектної наукової
проблеми і її варто з’ясовувати як шляхом встановлення соціального,
етнонаціонального походження, кількісних параметрів і категорій
професійних груп, матеріального становища, моделі поведінки так і
загального освітньо-культурного рівня носіїв влади. В своєму виступі
зупинюся лише на єдиному питанні – в який спосіб імперія на різних
етапах інтегрування Правобережної України у складі Російської
імперії формувала податливий бюрократичний апарат.
Насамперед, варто нагадати, що включення Правобережної України до
складу Російської імперії відбулося внаслідок міжнародних договорів,
за якими з політичної карти Європи зникала ще недавно могутня Річ
Посполита. До такої розв’язки польського питання в Європі доклала
немало зусиль дипломатія та військові дії двору Катерини ІІ.
Державницькі традиції новоприєднаної спільноти спиралися на основи
шляхетської демократії, й тому місцева еліта постійно демонстрували
відмінне від імперського розуміння суті і завдань влади та
бюрократії. При цьому варто зауважити, що Російська імперія –
стверджувалась як імперія самодержавного деспотизму, зорієнтованого
ще з часів Петра І на армійську модель державного життя. Цей фактор
суттєво вплинув і на позицію Катерини ІІ, яка хоча й поширила для
здобуття прихильності місцевої знаті Жалувану грамоту дворянству від
1785 р., однак розуміла, що її станово-корпоративні права і
привілеї, а також обов’язки жодним чином не порівнюються з
річпосполитівськими. Саме тому імператриця вдалася й до
нетрадиційного способу утвердження російської присутності і радила
одному з перших генерал-губернаторів, який поєднував в своїй особі
військові та адміністративні повноваження, не поспішати із
застосуванням зброї, а скористатися тією ситуацією, що тутешні
селяни “... однієї з нами раси і віри й панів-поляків не люблять” .
До того ж вона рекомендувала також запрошувати на державну службу
чиновників з російських, білоруських та малоросійських губерній. На
цьому етапі приєднання Росії бракувало власного бюрократичного
апарату і влада утримувалася переважно військовою силою.
Настанови Катерини ІІ не пройшли перевірку політикою Павла І, який
значно ослабив жорсткий консолідуючий наступ і, на подив сучасникам,
поблажливо поставився до шляхти, сприяв відродженню щорічних
сеймиків, найстаріших (із ХV ст.) інституцій польської державності з
виборними посадовцями, які донедавна вирішували всі питання
місцевого врядування. Крім того, відновлювалися суди, і безземельній
шляхті надавалося виборне право, якого не мало російське дворянство.
Павло І відмовився від намісництв і надав правобережним губерніям
привілеїв, узаконивши таким чином їхнє особливе становище.
За Олександра І мало-що змінилося, більше того Правобережна Україна
стала сферою діяльності польського патріота, приятеля імператора А.
Є. Чарторийського та його сподвижників, які мріяли про відновлення
польської державності. Князь Чарторийський і тоді, коли був
міністром іноземних справ (1802-1806 рр.), і коли став попечителем
Віленського навчального округу (1803-1824 рр.) неухильно полонізував
край, зокрема й шляхом залучення польської шляхти до місцевого
управління. Сеймики поступово переростали в повітові та губернські
дворянські зібрання, адже за формою, але не за функціями, у них
виявлялося багато спільного. Отож в часи Олександра І бюрократичний
апарат формувався з місцевої польської шляхти, яка на противагу
російському дворянству, віддавала перевагу цивільній службі перед
військовою і охоче служила в державних установах і станових органах
влади. І все ж таки імперія далекоглядно закріпила найвищі
адміністративні посади в краї, зокрема губернаторів та
генерал-губернаторів, за колишніми російськими військовими, які
брали участь у приєднані правобережних земель. Цей період
перебування у складі Російської імперії, який тривав до
Листопадового польського повстання 1830 року, можна назвати
перехідним етапом.
Після 1831 року почався якісно новий період, який супроводжувався
активним усуванням правобережної шляхти від владних повноважень на
місцях. Під сумнів було поставлено навіть чинність Жалуваної грамоти
дворянству, згідно з якою саме воно повинне було через виборну
процедуру займати важливі посади в місцевому управлінні. Місце
польської шляхти мав зайняти російський чиновник, якого заманювали
на службу в західні губернії спершу виплатою прогонних коштів,
добовими та збереженням виплати пенсій при обійманні штатських
посад, згодом встановленням жалування тим чиновникам, які посідали
ще недавно виборні посади, служба на яких не оплачувалася державою.
В одному із законодавчих актів обумовлювалося, що оскільки росіяни
не виявили особливого бажання служити в цьому краю, за виключенням
тих, котрі не мають коштів, то пільги будуть поширюватися на всіх “русских”,
поняття, яке слід розуміти не у вузькому значенні цього терміну, а в
ширшому, а саме: до “русских” відносяться “природные русские”,
“иноверцы” та чиновники іноземного походження з досвідом служби у
внутрішніх губерніях.
Заміна місцевих урядовців відбувалася на фоні реорганізації мережі
державних установ, запроваджуваних згідно з губернською реформою
1775 р., із вивільненням їх від впливу органів дворянського
місцевого самоврядування. Державні інституції доповнювалися новими
штатними посадами, зокрема найактивніше вони вводилися в казенних
палатах й палатах державного майна. До того ж ця мережа державних
інституцій удосконалювалася створенням гнучкої паралельної системи
численних тимчасових комісій і комітетів, з переважно каральними
функціями, які очолювали як місцеві так і петербурзькі чиновники.
Йдеться, перш за все про слідчі комісії над учасниками повстання та
ревізійні щодо дворянських прав, боргові та фундушеві комісії,
будівельні комітети. Серед них немало було й таємних, хоча би й для
захисту тих селян, які свідчили про участь поміщиків в повстанні.
Ще донедавна існуючі судові та адміністративні установи та посади,
що нагадували польську державну традицію, ліквідовувалися, зокрема
гродські суди, підкоморії, комірники, хорунжі і возні, а їх
повноваження передавалися новостворюваним межовим, повітовим і
земським судам, що діяли вже на основі загальноімперського
законодавства, а невдовзі буде відмінено чинність і Литовського
статуту.
Суттєві зміни вносилися також у суди вищої категорії – карні і
цивільні – посади, що їх займала виборна шляхта переходили урядовим
чиновникам, а замість представників від купців іудейського
віросповідання вводилися засідателі від корони та купців-християни.
Обмеження виборних прав місцевої шляхти досягалося кількома шляхами:
фізичним усуненням учасників повстання (через заслання активних
учасників повстання та причетних до нього, автоматично позбавлялися
виборчого права ті, за ким встановлювався поліцейський нагляд) та
найбільше, підвищенням майнового цензу та встановленням нового
критерію такого як тривалість попередньої служби в російських
установах, а також через ревізію дворянства і переведення значної
його соціальної структури до категорії податних станів.
Не випадково, одночасно з цим відбулося й переведення діловодства в
місцевих установах на російську мову, адже польською мовою приїжджі
чиновники не володіли. Однак уряд не закривав двері перед тими, хто
бажав отримати дворянство державною службою, з тією лише різницею,
що до першого класного чину неподатні мешканці західних губерній
мали прослужити 6 років, тоді як для інших ця кількість років була
значно меншою: від 1 до 4 років, залежно від рівня освіти та якості
служби. Слід зауважити, що це був вірний імперський крок, лише
службою набуваючи дворянство місцева шляхта могла закріпити за собою
володільні права на землю.
Д. Г. Бібіков, обійнявши посаду київського генерал-губернатора в
кінці 1838 р., вніс в урядову кадрову політику послідовність і
наступність. Шляхом поглибленого ревізування дворянських прав
шляхти, він передбачав створити лояльний прошарок, який можна було б
асимілювати завдяки штатській і військовій службі, іншу ж її
частину, як нелояльну, усунути і не допустити до участі в місцевому
управлінні. Він узаконив свої вимоги щодо привілейованого виборного
права дворянства, за якими до обрання допускалися лише ті, хто вже
мав певний стаж військової або штатської служби, іншими словами
соціальне і матеріальне становище дворянства тепер напряму залежало
від державної служби. Його радикалізм підтримав Комітет у справах
західних губерній і вакансії тих, хто з якихось причин залишив
виборну посаду судді чи засідателя заповнялися зазвичай відставними
офіцерами, а третій засідатель, який у центральних губерніях
обирався селянами, в західних – призначався з державних чиновників,
переважно з відставних військових які, за словами сучасника,
“нахлинули” до правобережних губерній на заклик генерал-губернатора,
сподіваючись на легку поживу.
Цей указ поновлювався перед кожними дворянськими виборами, що
сприяло формуванню місцевого бюрократичного апарату із чиновників
російського походження. Не заперечив уряд й проти підпорядкування
генерал-губернатору повітових стряпчих, які в інших губерніях
звільнялися чи переміщалися лише за дозволом міністра юстиції.
Потреба посилити імперське втручання в соціально-господарську сферу,
особливо для з’ясування специфіки державного та приватного
землеволодіння та діяльність польських нелегальних товариств
спонукало Д. Г. Бібікова в першу чергу реформувати місцеву поліцію,
яка мусила стати державною, тобто незалежною від польського
поміщика. Повіти поділялися на дільниці з наглядачами, в села на
кожні 50 дворів вводилися соцькі з відстав¬них чиновників і
унтер-офіцерів та солдатів із жалуванням. Розширювалася її мережа та
урежимлювалася ієрархічна структура підпорядкування. Д. Г. Бібіков
посадив поліцію на коней, що на той час означало теж саме, що в
радянський – на міліцейські “бобіки”. Міська поліція
запроваджувалася за російським зразком, виписаним “Статутом
благочинія або поліцейським”: членів магістратів з купців і міщан
дозволено було зараховувати в дворянство, з якого формувалася
управлінська ланка поліцією.
Суспільний лад тієї шляхти, яка не підтвердила дворянства і яка
вливалася до нової соціальної структури – однодворців та громадян –
організовувався також згідно з російською традицію, продиктованою
військово-фіскальними потребами держави. Ця категорія населення
формувалося в общини, що їх очолювали старшини з наглядачами хлібних
магазинів та писарями, які, за законом, мали бути православного
віросповідання, що означало – займати ці посади поляки не мають
права.
Хоча центральний уряд не припиняв намірів щодо заміни місцевих
урядовців російськими чиновниками, однак наступник Д. Г. Бібікова
генерал-губернатор І. І. Васильчиков критично поставився до таємного
урядового розпорядження від 2 лютого 1855 р. про повну заміну. Йому
вдалося переконати верховну владу, що у краї немає такої кількості
тямущих росіян і дозволив польським дворянам служити в державних
установах при посиленому за ними контролі. Олександр ІІ пішов далі й
сподіваючись на співпрацю, повернув право обрання дворянами суддів
та засідателів повітових судів з умовою наявності стажу державної
служби, чину та встановленням майнового цензу (3 тис. дес. землі).
Отож період від Листопадового до Січневого повстання можна вважати
етапом насадження російської держави силовими методами, внаслідок
якого місцеві урядовців польського походження усувалися від
управлінського процесу, а також створенням умов, за яких вони
змушені були іти на державну службу.
Наступний, третій етап, також був зумовлений польським повстанням,
але вже Другим, Січневим 1863 року. Заборонені в ході повстання
дворянські зібрання не поновлювалися, і відтепер уряд самостійно
почав формувати управлінський апарат. Фронтальний наступ на
польськість краю передбачав заміну всіх начальників державних
установ російськими чиновниками, виключення становили лише нижчі
посади та й то в таких специфічних установах, як скажімо, будівельні
комітети і лікарські відділення губернських управлінь. Однак
“наляканий ворожим оточенням” російський чиновник все ще не становив
на Правобережжі більшості, і уряд вдався до залучення спільників із
українського дворянства та місцевої інтелектуальної еліти
українського походження, яка ототожнюючи національні інтереси з
селянськими, пішла на співпрацю з російським урядом. Використовуючи
цей фактор як і той, що аграрну реформу 1861 р. впроваджували в
життя установи, кількість яких була більшою, ніж в російських
губерніях, чиновниками до них були запрошені вихідці з українського
дворянства. Сама реформа отримала антипольське спрямування з
патріотичним відтінком, сприяючи об’єднанню російських й українських
сил. До складу Тимчасовій комісії для введення уставних грамот
ввійшли не лише чиновники міністерств внутрішніх справ і фінансів,
чийого “зневажливого ставлення до селянських інтересів” побоювались
у Санкт-Петербурзі, а й місцеві дворяни-українці. Заступником голови
комісії був Г. П. Галаган, якого співробітники прозвали “дволиким
Янусом” за те, що на правій стороні Дніпра він горою стояв за селян,
а на лівій, де мав маєтки, – розоряв їхні господарства.
Реалізація селянської реформи зумовила заснування також інституції
мирових посередників, яка на Правобережжі збереглася до 1917 р., а в
інших губерніях – до 1874 р., коли її замінили повітовими у
селянських справах присутствіями. Перший призов мирових
посередників, проведений напередодні повстання, був польським, а
тому стало питання про призначення начальниками мирових установ
відставних офіцерів, що змушувало владу клопотатися про збільшення
жалування як цим, так і іншим чиновникам. Вводилася суттєва
відсоткова надбавка до їх жалування (від 20 до 50 % залежно від
відомства – внутрішніх справ, державних маєтностей чи юстиції) із
застереженням, що їх служба має бути бездоганною.
Тимчасова комісія та мирові посередники (200 осіб) за короткий
термін розгорнули широку діяльність із перевірки уставних грамот,
створивши таку атмосферу, в якій селяни могли б висловлювати свої
претензії до поміщиків, що прискорювало передачу, згідно з уставними
грамотами, земельних ділянок на їх користь. Саме тому на службу
мировими посередниками та головами мирових з’їздів пішли О. О. Русов,
Н. В. Ковалевський, М. П. Зібер, П. А. Косач, які вважали, що
перебуваючи ближче до інтересів народу, вони зможуть краще йому
прислужитися. Коли аграрна реформа завершувалася генерал-губернатор
О. П. Безак подав імператорові нову пропозицію: варто голів мирових
з’їздів перевести на вільні посади повітових предводителів
дворянства, що дало б змогу значно зміцнити російську присутність у
краї. Ця ідея не знайшла розуміння навіть у П. О. Валуєва, який
вважав, що голови мирових з’їздів не можуть замінити повітових
предводителів дворянства, бо ті не знають місцевих умов. Однак О. П.
Безак аргументовано доводив, що за час служби вони не лише добре
вивчили край, а й, що особливо важливо, встигли завоювати довіру
уряду, і запевняв, що благонадійних кандидатів із місцевого
дворянства на ці посади просто немає.
При обговоренні положення про зменшення кількості військових, які
обіймали штатські посади, Комітет міністрів (1868 р.) погодився з
думкою того ж О. П. Безака: не поширювати його на Правобережжя, бо,
незважаючи на пільги, російські чиновники не становлять там
більшості. Лише поліція “має цілковито російський особовий склад”, а
новий закон позбавить можливості мати тут надійних чиновників.
Однак, утримати підняту О. П. Безаком планку щодо заміни поляків на
державній службу не вдалося. Вже його наступник О.М.
Дондуков-Корсаков, не був таким послідовним і не радив відмовляти
благонадійним, особливо поза західним краєм, навпаки, стверджував
він, завдяки своїм здібностям і працьовитості поляки принесуть
суттєву користь імперії. Отож, для цього періоду, який тривав до
1880-х років характерним було використання імперією української
еліти для створення середньої ланки бюрократичного апарату, що
найяскравіше проявилося у проведенні аграрної реформи 1861 р.
П’ятий етап, що співпадавв із національно-консервативною політикою
Олександра ІІІ, змушував уряд для більш тісної інтеграції краю в
імперську систему, вдатися до законодавчого оформлення особливостей
державної служби в західних губерніях імперії. На зміну одноразовим
напівтаємним та таємним розпорядженням про привілеї тим, чи іншим
категоріям чиновників прийшов законодавчий акт у вигляді “Правил об
особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а
также губерниях западных и Царстве Польском” 1886 р. Його появі
передувала урядова записка генерал-губернатора Північно-Західного
краю І. С. Каханова, за якою і нижчі посади в місцевих державних
установах мають зайняти чиновники російського походження. Ідеї цієї
пропозиції були підтримані й київським генерал-губернатором. Суть
правил полягала в тому, що для повної заміни поляків на державній
службі вводилися для чиновників із внутрішніх губерній різноманітні
й досить суттєві пільги. Скорочувався термін служби для отримання
чинів, орденів, зберігалися повні оклади для отримання пенсії та
відсоткові надбавки до жалування. Його пропозицію про
підпорядкування генерал-губернаторам повітових справників київський
губернатор не підтримав, вважаючи, що це поламало б усталену систему
й ослабило владні повноваження губернаторів.
Завершувала цей етап законодавча пропозиція генерал-губернатора Ф.Ф.
Трепова, який скасував привілейованість служби російських чиновників
у Південно-Західному краї. Порушене перед Міністерством фінансів
питання відразу було вирішене однозначно – нові призначення
здійснювати на основі загальноросійських законів про державну
службу. Пропозицію генерал-губернатора не підтримали волинський і
подільський губернатори, а також подільський і брацлавський єпископ,
київський і галицький митрополит та попечитель Київського
навчального округу, а схвалив, та й то неповністю, лише київський
губернатор. Ф. Ф. Трепов був переконаний, що саме завдяки таким
рішучим діям можна ліквідувати відособленість регіону. Обговорення
цього питання дало можливість завважити зміни, що сталися в
місцевому суспільстві останнім часом, та з’ясувати розуміння
російськими посадовцями своїх завдань у нових умовах. Традиційне
протистояння етноконфесійних, польсько-католицького і єврейського
питань значно поступилося місцем “українським тенденціям”,
“пропаганді українського сепаратизму”, що потребувало, на думку,
скажімо, попечителя округу, “нарощування російської присутності”,
адже “лише росіяни вносять ідею державної і національної єдності”,
важливої і з огляду на прикордонне розташування краю.
Отож, запропонована періодизація утвердження російської державності
на теренах Правобережної України дозволяє стверджувати, що імперія
неухильно усувала місцеву польську еліту від владних повноважень на
місцях, адже вона не змогла реалізовувати її політику, більше того,
беручи участь у польських повстаннях, втрачала довіру династії
Романових. Як наслідок такого імперського процесу можна завважити
кілька унікальних явищ.
Імперія забезпечувала свою присутність в краї поліцейськими та
військовими методами, шляхом заміни традиційних інституцій влади
загальноросійською бюрократичною системою державних установ, які
суттєво вплинули на формування ворожих відносин між населенням та
державою. Для власного утвердження вона залучила до співпраці
українську еліту, й почала формувати бюрократичний апарат з
представників українського дворянства, особливо для служби в
селянських установах.
З іншого боку, усунута від владних повноважень польська шляхта
змогла себе реалізувати не в державній чи військовій службі,
традиційній для Російської імперії, а в іншій сфері, а саме
підприємницькій діяльності, банківській справі та адвокатській
практиці. Хоча ці висновки носять попередній характер, але вони
переконують в потенційних можливостях розглянутої наукової проблеми
та спонукатимуть до продовження дослідження в цій малозвіданій
царині історичного минулого.
|
